都市計画の線引きでコンパクトシティーは実現できるのか。

＜戦後の高度経済成長期を中心に、日本は人口増加とともに急速な都市化を経験してきた。その進展に対応して、無秩序な開発を抑制し、計画的に市街化を進めるために都市計画法が定められ、その下で地域が開発可能な「市街化区域」と、原則開発を認めない「市街化調整区域」に分けられた。これは「線引き」と呼ばれ、都市開発のコントロールに用いられてきた。

人口減少社会において、まちの縮小化に向けた取り組みが必要になっている
　図１は1970年から近年にかけての市街化区域および市街化調整区域の面積と日本の総人口の推移を表している。図中の青色の折れ線が市街化区域の面積、オレンジ色の折れ線が市街化調整区域の面積、灰色の折れ線が総人口である。いずれも1970年の値を1に基準化している。


　それらをみると、総人口の増加に伴い、70年代には市街化区域の急速な拡大が進み、そうした急速な都市化を抑制するために市街化調整区域も拡大した。80代から90年代にもこうした拡大傾向は続いたものの、変化率はゆるやかになった。近年は総人口が減少してきたこともあり、おおむね横ばいとなり、無秩序な都市の拡大は食い止められたようにみえる。

人口減少によるコンパクトシティへの転換
　都市計画法が人口増加と都市化への対応であったのに対して、近年の少子高齢化や人口減少への対応として、2014年に改正された都市再生特別措置法の下で創設された立地適正化計画制度は、居住を誘導するエリアや、医療・福祉・子育て支援・商業施設等の都市機能増進施設の立地を誘導するエリア、およびそれらの方針等を定めている。これは人口動態の変化に応じて住民が暮らす範囲を徐々に狭めて、いわゆるコンパクトシティを目指す試みである。
　減りゆく人口の下でインフラや公共サービスを維持できるような都市、また、高齢化への対応として自家用車に頼らない都市を目指そうというわけである。その過程で上記の誘導エリアではない市街化区域が生じることになるが、こうした場所を市街化区域から市街化調整区域に変更するのが「逆線引き」である。
　逆線引きは、人口動態に応じた都市のコンパクト化への動きであるが、加えて、過去の開発により災害リスクの高い場所まで宅地化された地域では、それにより災害リスクの低いエリアへ誘導することも重要視されている。しかし、どのような理由があっても、逆線引きの対象となるエリアでは地価の下落や住民の流出のおそれがあり、地域住民にとって痛みを伴うことも多い。
　実際、2024年８月18日付朝日新聞や2024年９月18日付日本経済新聞では、広島市や北九州市での災害リスク軽減のための逆線引きの試みと、それに対して理解を示す住民と反対する住民の声が紹介されている。

逆線引きの効果
　本稿では、こうした逆線引きの考えられる影響と実施に当たり留意すべき点について議論してみたい。逆線引きは土地の利用を規制するゾーニングの一種であり、宅地供給を止め、または減らして都市の成長を管理する政策の一環と考えられる。まずはその潜在的な効果についてまとめてみよう。
　逆線引きを行うと、当然のこととして、住宅や商業施設を新たに建てられる場所が減る。もし対象エリアに全く住宅や商業施設が無ければ、都市規模にはほとんど影響せず、対象エリアの利用可能性を制限するだけなので、そこの地価や地代を下げるにとどまる。
　しかし、対象エリアに人が住んでいれば、面積でみた都市規模はいずれ縮小する。さらに、長期的にはそこから人が流出するため、その人たちが都市内の市街化区域へ移動した場合、都市全体の人口規模そのものは変わらないものの、一部のエリアに人口が集約された都市になる。
　人や企業が空間的に集まることは、財やサービスの多様性や情報のスピルオーバーなどを通じて、意図せざるメリットである集積の経済を生む一方、長時間の通勤や渋滞といった意図せざるデメリットである混雑の不経済を生む。そのため、都市が空間的に集約されると、前よりも集中が進んだ場所で局所的に集積の経済と混雑の不経済が顕在化する。さらに、都市がコンパクトになるため、インフラや安全性維持の費用が安くなる効果も生じる。これらのバランスで都市住民の住みやすさなどの生活の質が左右されることになる。
　もし混雑の不経済悪化の効果が際立つと、集積の経済改善の効果とインフラや安全性の維持費用低下を打ち消して都市住民の生活を悪化させる。逆に、もし集積の経済改善効果とインフラや安全性の維持費用低下効果が際立つと、混雑の不経済悪化効果を打ち消して、住民の生活の質は改善する。
　もし人の流出が都市外に向けて生じると、人口規模で見た都市規模も縮小するため、集積の経済の効果が低下し、混雑の不経済の損失も軽減される。この場合、前者の効果の低下が後者とインフラや安全性維持費用低下の効果を上回ると、逆線引きにより都市住民と都市内の土地所有者の生活の質は悪化し、逆ならば改善する。
　どのシナリオの下でも、土地所有者への影響は所有する場所により異なる。人が増えた場所の地価や地代は上がる可能性があり、その土地所有者は得をする一方、逆線引き対象エリアの地価や地代は低下するため、その土地所有者は損をしてしまう。
　都市内の関係者全員が得をするというのは難しい。誰かは損失を被るため、全体としての損得を慎重に吟味する必要がある。
　そうした際に特に忘れられがちであるが重要なのが、集積の経済と混雑の不経済への影響であろう。これらは都市内の経済活動の活性化に関わる事柄であり、住民個人の損得にも大きく影響する。都市内でのこれらのバランスを考慮に入れた意思決定や、住民への説明の際にこうした要素をしっかり説明する必要があるだろう。
　また、逆線引きが都市外への人口流出をもたらす場合のように、ある都市の政策が都市外にも影響を及ぼすことも多い。人口が都市外に流出すると、流出先の都市では人口増加を引き起こすことになる。流出先の都市においては、集積の経済、混雑の不経済、インフラや安全性維持の費用にも影響が及ぶ。
　こうした他の都市への効果を自治体それぞれが網羅的に把握することは困難である。近隣の都市への影響を相互に理解してもらうための都市間・自治体間の協調が必要になる。これは国が音頭を取って行う必要があるであろう。

逆線引き後の都市の形状
　さらに、逆線引きに際して、都市の形状にも注意を払う必要がある。米国のペンシルベニア大学のハラリ助教授はインドの都市圏について、都市の形状が都市住民の生活の質にどのように影響しうるかを分析した。その結果、同じ面積でも、形が綺麗で、コンパクト（ここでは都市内の二地点を複数回ランダムに選びんで二地点間の直線距離の平均を求め、それが短い都市ほどコンパクトであると判断している）な都市ほど人口成長率が高く、その形状が快適さを生み出していることを示した。また、快適さの源泉は都市内の様々な場所へのアクセスの良さから生じていることも明らかにした。
　この結果は、逆線引きを行う上で重要な示唆をもたらしてくれる。なるべく都市の形状を綺麗でコンパクトにし、川や湖、山により形がいびつな場所では、交通網を整備してなるべく都市内のどこからどこへでも行きやすくなるように市街化区域を整備することが重要なのである。
　一度宅地や商業地として利用していた場所を、利用できなくする逆線引きは、様々な痛みを伴う。それを敢えて実行するならば、生じうる影響はなるべく網羅的に把握し、可能な限り多くの人が納得するように進める必要がある。
　都市内への影響はもちろん、他の都市への影響も吟味し、さらにはコンパクトさにも注意を払うなどして、快適で持続可能な都市を目指してほしい＞(以上「Wedge」より引用)

「【痛みを伴う街のコンパクト化】居住を制限する「逆線引き」の功罪に私たちはどう向き合うべきか」と題して佐藤泰裕（ 東京大学大学院経済学研究科教授）氏が都市計画のあり方に一石を投じている。

　確かに日本は人口減時代になり、東京一極化に反して地方では過疎化が著しい。それにより地方は軒並人口減に見舞われている。人口減は地方の山間僻地だけではなく、地方都市でも起きている。

　佐藤氏はコンパクトシティーを提唱し、逆線引きを提案しているが、地方では中心市部ですら人口減が進行しているため、かなり厳しい「痛み」を強制しない限り逆線引きは出来ないだろう。

　そして中心市部においては土地価格は上昇したままで、土地所有者の所有権に対する執着も強くコンパクトシティーが望ましい形で完成するには困難な道のりが予想される。その一方、山間僻地に暮らす人たちも生まれた土地に愛着を持っていて、中心市部への移住にはかなりの抵抗があると思われる。

　一時コンパクトシティー構想を推進した国も、その政策を実現するにはかなりの困難を伴うことを理解したのか、現在では「コンパクトシティーのネットワーク」を提唱している。つまり市部にすべてを集めるのではなく、周辺山間僻地の中心集落にも小さなコンパクトシティーを形成し、それらを中心市部のコンパクトシティーとネットワークさせることによって行政効率を図る、というものだ。

　そうすれば中心市部に対する大型投資を行う必要はなく、同時に中心市と周辺僻地を結ぶ道路や橋などの社会インフラの維持・管理も出来るため、日本の国土全体の社会インフラのネットワークが途切れることもない。災害時の救助・復旧には壊れた社会インフラの再生から始めなければならないことが救援を遅らせることに鑑みれば、社会インフラを日常的に整備しておく必要がある。

　人が棲まなくなれば地域はたちまち原野に還る。中山間地は荒れ果てた山の一部となり、野生動物が市部へ出没する動線となる。やはり里山にも人が棲んでいなければ、社会インフラのみならず、国土も荒廃してしまう。

　人が山間僻地で暮らす「効用」も無視してはならない。都市部の人たちが安心して山や山林や渓谷などの自然を満喫できるのも、中山間地に人が暮らしていればこそだ。

　人口減を日本が滅亡するかのように大騒ぎする人がいるが、かつて江戸時代の人口は2500万人から3000万人ほどだった。世界一の大都市だった江戸ですら僅か100万人前後が暮らしていた。だから○○年には人口が半減する、と大騒ぎしている人たちは、それでも江戸時代の倍の人口だという事実を知るべきだ。

　その江戸時代に現在の幹線道路の多くが街道として整備された。主要港湾も江戸時代に整備されたものが多い。佐藤氏は逆線引きが必要だと提起しているが、人には居住権がある。逆線引きで新規宅地開発は制限できるが、既に居住している人たちを強制立ち退きさせるのは必ずしも得策ではない。むしろ巡回バスなどで集落と集落を連絡することにより、社会インフラが崩壊することなく、地域の管理と整備が維持される方が国土の全体的利用に資するのではないだろうか。